Рассматриваемая точка зрения однобоко отражает содержание и сущность законности. Ведь при этом неясно, считает П.М. Рабинович, чем соблюдение, исполнение законов, т.е. понятие "законности" отличается от таких понятий,  как  "правопорядок", "правомерное поведение", "правореализация", "правоприменение". Определяя законность через деятельность людей, мы тем самым отождествляем ее с правовым поряд­ком.

К тому же, на практике такое требование законности распространялось лишь на граждан, их организации и органы, непосредственно реализующие свои права и обязанности. Деятельность же органов, обеспечивающих правовое регулирование (правотворческих, правоприменительных), находилась вне содержания законности. Такое понимание последней, удовле­творяя потребности тоталитарного режима, совершенно не обеспечивало нормального функционирования общества

Отмеченные противоречия привели к пониманию законности как прин­ципа и требования соблюдения, исполнения законов и других нормативно-правовых актов. По мнению С.А Комарова, законность - это требование общества и государства, заключающееся в точной и неуклонной реализа­ции правовых норм всеми и повсеместно. Законность - это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь: требования точно и неуклонно соблю­дать законы всеми, кому они адресованы; требования соблюдать иерар­хию законов и иных нормативных актов; требования того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа его издавшего.

Однако и эта точка зрения оспаривается на основании того, что све­дение законности к принципам и требованиям соблюдения правовых норм переводит ее из области правоотношений в план правосознания. Поэтому законность предлагают" понимать как режим общественно-политической жизни. Одним из первых такой подход был предложен И.С. Самощенко, поддержан Н.Г Александровым, развит П.М. Рабиновичем и ныне, по сло­вам С.С. Алексеева, он стал в правовой науке господствующим, продемон­стрировав свою конструктивность. Законность здесь понимается как ре­жим соответствия общественных отношений законам и подзаконным нор­мативно-правовым актам государства, который создается в результате их неукоснительного соблюдения всеми субъектами права. Это такой режим государственной и общественной жизни, при котором обеспечивается полное и неукоснительное соблюдение и исполнение законов, подзакон­ных актов всеми без исключения органами государства, гражданскими ор­ганизациями, должностными лицами и гражданами.

Наряду с рассмотренными представлениями о законности можно вы­делить синтетический подход, объединяющий указанные точки зрения. Было бы неправильным, считает С.С.Алексеев, противопоставлять пони­мание законности как "принцип", "требование", "метод" или "режим", ибо все они лишь с разных сторон отражают свойства единого многопланового социально-политического явления – законности. Ведь принципы законно­сти - это те же требования, а они связаны с режимом законности, так как режим - это и есть система определенных требований. Сторонники этой позиции определяют законность как принцип, метод и режим строгого, не­уклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками обще­ственных отношений (государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами - всеми без исключения).

Понятно, что к рассмотренным выше определениям нельзя свести все богатство содержания законности. Последнее раскрывается в ряде про­блем, касающихся как субъектной, так и нормативной стороны законности. Первая из проблем связана с определением круга субъектов, т.е. лиц, на которых распространяется законность в обществе. Большинство совет­ских и современных ученых связывают само понятие законности с дея­тельностью всех участников общественных отношений: государства, его органов, общественных и иных организаций, должностных лиц и граждан.

Однако существует мнение, которое значительно сужает этот состав, исключая из него граждан, а в некоторых случаях и общественные органи­зации. При этом утверждается, что нельзя в один ряд, на одну плоскость поставить соблюдение, исполнение законов органами государства и граж­данами. Законность, дескать, полностью зависит от правомерной дея­тельности государственных органов, должностных лиц, наделенных власт­ными полномочиями. Граждане лишь участвуют в выявлении нарушений законности, способствуют ее обеспечению и упрочению. Отсюда следует, что понятие законности нужно распространять главным образом на дея­тельность государственного аппарата. Так Н.Г. Александров законность "в широком аспекте" отделял от законности в более "узком аспекте", пони­мая ее как принцип деятельности государственного аппарата. Именно это и есть, по мнению автора, законность в непосредственном его значении. Польский ученый Казимеж Опалек также считал, что законность есть пра­вомерная деятельность только государственных органов и в него не вхо­дит уважение к законам и соблюдение их со стороны граждан.

Такое понимание односторонне ориентировало юридическую практику:

обеспечение законности сводилось главным образом к работе правоохра­нительных и контрольно-надзорных органов - выявлению нарушителей правовых предписаний и их последующему наказанию. Результатом это­го стал обвинительный уклон в их деятельности. Даже суд рассматривался как правоохранительный орган, а не орган правосудия, гарантирующий защиту прав и свобод граждан, их объединений.

Такое сужение круга субъектов законности в условиях администра­тивно-командной системы способствовало появлению "мертвых зон", не подвластных закону. И хотя при этом провозглашались идеи "всеобщности законности", фактически вне сферы ее действия постоянно оставалась верхушка партийного и государственного аппарата, а нередко и ряда других государственных органов. В результате требование законно­сти распространялось лишь на граждан и их организации, деятельность же органов, обеспечивающих состояние законности (правотворческих, правоприменительных), находилось вне ее содержания. Такое понятие за­конности, удовлетворявшее потребностям тоталитарного режима, совер­шенно не обеспечивало нормального функционирования общества, а сей­час не может способствовать формированию и укреплению правового го­сударства.

Следующий круг проблем касается нормативной стороны законности. Во-первых, важное теоретическое и практическое значение имеет про­блема соотношения законности и законодательства. Высказывалось мне­ние о тождестве понятий законности и законодательства. В качестве до­казательства обращали внимание на общеобязательный характер право­вых предписаний, которые в силу этого в основной своей массе реализу­ются. Получалось, что факт наличия нормативных актов влечет за собой законность, откуда и делался вывод об их тождестве.

Однако такое отождествление порождает иллюзию достаточно легкого решения задачи осуществления и укрепления законности. Создается впе­чатление, что достаточно издать хороший закон, и будут решены пробле­мы борьбы с правонарушителями, защиты прав и свобод граждан, ликви­дированы многие негативные явления общественной жизни. Но политиче­ская практика не дает оснований для подобного оптимистического вывода. История знает немало государств, где имелось большое количество пра­вовых актов, законов, а законности (в полном объеме) не было. Закон­ность действительно теснейшим образом связана с правом, с законода­тельством, не может без них существовать: люди соблюдают, исполняют не абстрактные лозунги, а конкретные правовые предписания. Содержание законодательства, таким образом, определяет содержание законности, ее нормативную сторону. Однако закон, законодательство выступают лишь предпосылкой, основой, условием, а не элементом законности.

Вторая проблема, раскрывающая нормативную сторону законности, состоит в следующем: включает ли законность в себя требование испол­нения, соблюдения только законов или же и подзаконных актов (т.е. всех правовых норм)? По мнению М.С. Строговича, А М. Васильева, сам термин "законность" означает следование только закону. И нет нужды оговари­вать, что законность требует соблюдения, исполнения и подзаконных ак­тов, так как последние создаются в рамках законов, а в случае противоре­чия закону они теряют силу. Тем самым, говоря о законности как о право­мерном следовании закону, авторы подспудно имеют в виду соблюдение, исполнение и подзаконных актов.

Большинство же исследователей (Д. А. Керимов, П. Е. Недбайло, С.С. Алексеев, В.В. Лазарев, В.С. Афанасьев) включают в определение законности необходимость соблюдения, исполнения всех правовых норм. Они аргументируют следующим: если определять законность как следова­ние законам, то может возникнуть ложное представление о необязатель­ности соблюдать подзаконные акты. Принятие этой позиции означало бы исключение из сферы законности обязательности соблюдения подзакон­ных нормативных актов, что неизбежно приведет к ослаблению режима законности в обществе. На наш взгляд, существенного различия между этими точками зрения нет: в обоих случаях (в первом скрыто, во втором - явно) речь идет о соблюдении, исполнении не только законов, а всех пра­вовых норм.

Нормативная сторона законности включает также аспект, раскрываю­щийся в третьей проблеме: в требовании соблюдения, исполнения речь идет обо всех законах или же только законах демократического характе­ра? Еще во времена "хрущевской оттепели" (в начале 60-х годов) появи­лось мнение, в котором законность связывалась с реализацией лишь справедливых, демократических законов. В 80-х годах эта точка зрения превратилась в целое направление, опирающееся на различие права и закона, на выделение правовых и неправовых законов. Право при этом понимается как всеобщая и необходимая форма свободы, как всеобщая справедливость в общественных отношениях людей. Правовые законы, в отличие от неправовых, определяются как общеобязательная форма ра­венства, свободы и справедливости. Отсюда следует общезначимость и общеобязательность правовых законов, то есть законность связывается с соблюдением, исполнением не всех законов, а только тех, в которых на­шли отражение подлинно демократические ценности (идеи добра, спра­ведливости, свободы, гуманизма). Ведь законы, утверждают сторонники рассматриваемой позиции, могут сами служить источником нарушения за­конности. Например, закон "Об особом совещании" 1934 года, законы 1934 и 1937 года об упрощенном судопроизводстве по делам о некоторых госу­дарственных преступлениях, снижение в 1935 году возраста уголовной от­ветственности до 12 лет, установление уголовной ответственности членов семей военнослужащих, виновных в измене Родине. Или же законы, огра­ничивающие въезд и выезд, право передвижения и проживания внутри страны, право свободы выражения своего мнения, свободы печати, собра­ний и т.д.

 Эти законы служили основанием ограничения прав и свобод граждан в течение 70 лет Советской власти, являлись одной из сущест­венных причин массовых необоснованных репрессий с СССР в период 30- 50 годов. Их "строгое соблюдение" на деле означало (для народа, для интересов социального развития) строгое нарушение, их выполнение ста­новилось "возведенным в закон беззаконием". Законы, направленные про­тив тенденции, законы, не дающие объективных норм, являются "террористическими законами". Подобные неправовые акты не только не обеспечивают законность, но и порождают явления, противоположные ей: бесправие, произвол, беспредел власти.

Несмотря на демократический пафос, данная точка зрения встречает довольно активное возражение. При этом дискуссия идет не вокруг со­блюдения или несоблюдения перечисленных выше, "одиозных" законов: здесь позиции сторон совпадают. Оппоненты переводят спор в плоскость более широкой проблемы о связи законности и целесообразности. Ведь не только "одиозные", а практически все законы не совсем справедливы и демократичны. Многие из них быстро устаревают, особенно сейчас в пе­реходный период законодательство не успевает за коренными измене­ниями в общественных отношениях. Законы оказываются вдруг пробель­ными, несовершенными, перестают удовлетворять новым общественным отношениям, начинают отягощать новую политику.

Соблюдать ли эти устаревшие, несовершенные законы, нарушая "идеальное право" и требования практической целесообразности. Или же не соблюдать, вступая в открытый конфликт с властью? На этот важнейший вопрос оппоненты отвечают однозначно: законность состоит в требо­вании соблюдения, исполнения всех законов без исключения (без выде­ления особой группы законов, отмеченных "печатью" демократичности, справедливости и новизны). В качестве доказательства они приводят следующие аргументы:

1) А судьи кто? Кто будет определять степень демократичности, спра­ведливости, новизны законов? Опасность состоит в том, что игнори­ровать закон под флагом "истинного права" будут все те, кому мешают правопорядок и законность, демократия и гуманизм.

2) Какими критериями они будут пользоваться, отделяя законы новые, демократичные от устаревших, несправедливых? Коль скоро сущест­вует интуитивное "хорошее (идеальное) право", то можно игнориро­вать любой закон, любое правовое предписание. Если в Москве (октябрь 1993 г.) отложили в сторону Конституцию, то завтра можно отбросить Уголовный кодекс. Важно, мол решить, является ли тот или иной юридический акт подлинно гуманным, демократичным, справед­ливым. И что в наше время понимать под справедливостью, интересы какой группы населения отстаивать?.

3) Если дать возможность исполнителю самому решать плох или хорош закон, целесообразно его применять или нет, то это станет почвой для массовых беззаконий, сделает задачу укрепления законности трудновыполнимой. И чем же такое правопонимание и законность лучше "революционного правосознания" из нашего славного прошлого?.

4) Деление законов на правовые и неправовые, требование соблюдения, исполнения только правовых, не может способствовать задаче воспи­тания у людей уважения к законам, требовательности к их строжай­шему соблюдению.

Дискуссия о содержании соблюдаемых, исполняемых законов длится, как видим, уже более 30 лет. Обе стороны опираются на взаимоисклю­чающие аргументы: соблюдение всех законов ведет к произволу властей, а попытки дифференцировать законы на демократичные и недемократич­ные приводит к не меньшему беззаконию. Насколько мы понимает, дис­куссия далека от завершения и плодотворное решение можно найти, по-видимому, на пути синтеза, совмещения позиций сторон.