Историческое развитие
Израильское Бюро общественного защитника (БОЗ) было создано в соответствии с законом в 1995 году. Создание Бюро стало кульминационным пунктом усилий, предпринимавшихся работниками системы правосудия и членами Кнессета (Парламента Израиля) совместно с членами юридического и академического сообщества. Сегодня в уголовном судопроизводстве адвокаты представляют в среднем 70% всех задержанных и свыше 50% обвиняемых. В параллельной системе бесплатной юридической помощи по гражданским делам, действующей с конца 1960-х гг., такая помощь предоставляется малообеспеченным в виде консультаций и участия в судебных разбирательствах по таким вопросам как семейное право, трудовое право, законодательство в области социального обеспечения и др.
Ситуация, предшествовавшая принятию Закона о государственном защитнике
До создания БОЗ система предоставления юридической помощи малообеспеченным обвиняемым представляла собой систему назначаемых судом адвокатов "ad hoc”. (Исторически в израильском кодексе Ассоциации адвокатов не было обязанности предоставлять услуги "ex officio”, и адвокаты не были обязаны принимать назначения судов). Системе были свойственны многие серьезные недостатки, которые подвергались суровой критике: (i) В бюджете расходы на бесплатную юридическую помощь в уголовных делах не выделялись отдельной строкой. Оплата услуг адвокатов производилась из общего бюджета, выделявшегося на судебную систему. Следовательно, суды неохотно назначали адвокатов, опасаясь, что оплата их услуг будет производиться за счет других расходов (таких как размеры заработной платы, обеспечение жильем, приобретение оборудования и т.п.). Кроме того, не проводилось исследований фактических потребностей и расходов. Выделяемые суммы всегда были меньше реальных потребностей, что приводило к длительным задержкам выплат. (ii) Оплата труда было очень низкой. Минимального тарифа не было (был определен лишь максимальный тариф), и суды произвольно оценивали работу по делу, независимо от того, что заявлял адвокат. Это вызвало большое недовольство и стало главным препятствием для участия адвокатов в работе по назначениям судов. (iii) Судьи и работники судов «методом тыка» определяли, какой адвокат должен быть назначен по тому или иному делу, без учета каких бы то ни было критериев подготовки и навыков. Они также контролировали гонорары, которые должны были получать адвокаты. Назначенные адвокаты часто страдали «раздвоением личности»: их преданность защите подсудимого часто вступала в конфликт с искушением выглядеть «эффективно» в глазах назначившего их суда, для чего они стремились поскорее покончить с делом, что давало им возможность получать новые назначения. Обвинения в таком поведении, даже если они не всегда были обоснованными, вызывали недоверие к большинству назначенных адвокатов со стороны обвиняемых, что часто препятствовало полному доверию к защитникам, делая, таким образом, работу адвоката еще более сложной. (iv) Не существовало систематической кодификации законодательных норм в отношении назначения адвоката, которые были разбросаны по разным законам, не было также и теста для статуса малообеспеченного. Одним из результатов этой ситуации стало то, что назначения считались слишком редкими и произвольными. (v) Не существовало центрального органа, который бы разрабатывал политику относительно профессиональной квалификации назначаемых адвокатов, не было минимальных стандартов представительства и профессиональных или дисциплинарных санкций в отношении адвокатов, не выполняющих свои обязанности. Ассоциация адвокатов обычно отмежевывалась от решения вопросов, связанных с предоставлением бесплатной юридической помощью, которые считались неперспективными и предоставлялись не слишком преуспевающим адвокатам, которые не могли обзавестись богатыми клиентами.

Роль Совета
С административной точки зрения бюро общественных защитников входят в департамент Министерства юстиции, их бюджет выделен отдельной строкой в бюджете Министерства.
Совет общественного защитника (далее - Совет) был создан для обеспечения независимости этой службы. По Закону о государственном защитнике, Совет уполномочен назначать национального общественного защитника и осуществлять надзор за деятельностью бюро общественных защитников. Для гарантии отсутствия политического влияние в работе Совета, он состоит из пяти членов: председательствующего Министра юстиции (далее – Министр), одного отставного судьи Верховного суда, адвоката по уголовным делам, избранного Национальным Советом Ассоциации адвокатов, адвокатом по уголовным делам, назначенного Министром юстиции с согласия председателя Ассоциации адвокатов, и ученого-правоведа, назначенного деканами юридических факультетов.
На практике в Совете нет постоянного штата сотрудников, которые могли бы осуществлять надзор за деятельностью БОЗ, собирать информацию и проводить подготовку совещаний. Единственный официальный источник информации Совета о деятельности БОЗ – ежегодные отчеты национального общественного защитника. Совет также не проводит регулярных собраний. Только Министр имеет полномочия созывать собрания и делает это редко, что представляется серьезным недостатком. Совет не участвует в обсуждении бюджетных вопросов и других стратегических решений и обычно узнает о них постфактум. Такие обсуждения обычно проводятся между Генеральным директором Министерства и его сотрудниками и национальным государственным защитником и его сотрудниками, а затем в соответствующих парламентских комитетах. Тот факт, что национальный общественный защитник административно подчиняется Генеральному директору и Министру является потенциальной, а иногда и реальной причиной трений, которых Совет, если бы он был более активным и если бы его роль была более определенной, мог бы избежать.
Еще одна мера для обеспечения независимости заключается в том, что БОЗ возглавляется национальным общественным защитником, назначаемым Советом, его срок службы составляет пять лет с возможным продлением срока еще на пять лет. Однако административно национальный общественный защитник подчиняется Министру и Генеральному директору Министерства. Окружной общественный защитник имеется в каждом из пяти округов и подчиняется национальному общественному защитнику. Деятельность национального и окружного общественного защитника может быть прекращена либо в связи с уходом с должности, либо в связи с выходом на пенсию, либо по решению Совета. На них не распространяются общие правила увольнения государственных служащих.

Метод работы БОЗ
Согласно Закону об общественном защитнике, БОЗ несет ответственность за качественное представительство в уголовном судопроизводстве. Это обеспечивается следующим образом:

Система, разработанная в соответствии с Законом, известна под общим названием «смешанная система», т.е. сочетание общественных защитников, являющихся государственными служащими, работающими на полную ставку (штатные/внутренние адвокаты), с частнопрактикующими адвокатами, заключившими контракт с БОЗ на представление интересов неимущих обвиняемых (внештатные/внешние).
БОЗ имеет исключительные полномочия заключать контракты с частнопрактикующими адвокатами для представления интересов неимущих обвиняемых. Заинтересованные адвокаты должны в письменном виде подать заявление, чтобы быть включенными в список общественных защитников. БОЗ проверяет их квалификацию и изучает рекомендации с целью определить, могут ли они быть включенными в этот список, и требует от них прохождения подготовительных курсов. Кроме того, существует механизм, который дает возможность внутренним адвокатам Бюро наблюдать за тем, как осуществляют представительство частнопрактикующие адвокаты, выступающие в качестве общественных защитников. В рамках этой системы используются различные уровни контроля, зависящие от опыта и навыков адвоката. Во всех случаях внутренние адвокаты, путем внимательного изучения протоколов всех слушаний дела, наблюдают за тем, как частный адвокат осуществляет защиту и, в случае необходимости, вмешиваются в ведение дела. В соответствующих ситуациях окружной общественный защитник, получив согласие суда, может заменить частного адвоката, а в экстренных случаях – даже отстранить его от ведения дел в качестве общественного защитника. Последняя санкция может быть обжалована в специальном трибунале, в состав которого входит отставной судья, представитель Ассоциации адвокатов и национальный общественный защитник.
Вышеупомянутые меры, в дополнение к увеличению гонораров, выплачиваемых общественным защитникам, по сравнению с масштабами выплат, которые существовали до создания БОЗ, привели к изменениям в восприятии этих адвокатов судами, полицией, стороной обвинения и, в конце концов, их клиентами.

Методы оплаты труда
Первоначально основой для определения гонораров внешних адвокатов была установленная законодательно шкала, по которой рассчитывалась причитающаяся к выплате сумма за одно дело/одно заседание суда. По этой системе адвокат, работающий по делу, получал фиксированную сумму (в зависимости от типа правонарушения) за подготовку и за первое появление в суде. Кроме того, адвокат получал дополнительно намного меньшую сумму за каждое последующее появление в суде.
Когда расходы на представительство возросли, начались попытки внедрить методы, позволяющие их ограничить. Одним из таких методов стала контрактная система, в которой адвокат соглашается представлять клиентов в заранее согласованном числе дел за фиксированную сумму, включая все действия адвоката и слушания в суде.
Если о первом методе говорят, что он способствует затягиванию дела в суде, то в отношении последнего высказывается мнение, что он способствует быстрому и не всегда оправданному завершению дела в ущерб клиенту.

Бюджетные вопросы
Общий бюджет государства на 2002 год оценивался в размере 40 млрд. долларов США. Из общего бюджета на Министерство юстиции (включая судебную систему) было выделено около 400 млн. долларов. Из этой суммы на систему общественного защитника было выделено более 10 млн. долларов и более 6 млн. долларов – на бесплатную юридическую помощь в гражданских делах. Но фактические расходы на БОЗ, в основном на гонорары адвокатов, превышали выделенную из бюджета сумму более чем на 40% и составляли около 17 млн. долларов.
Для сравнения, Офис Государственного Обвинителя получил из бюджета 25 млн. долларов. Но эта Служба занимается только тяжкими преступлениями и апелляциями, в то время как более мелкие преступления находятся в ведении полиции и других ведомств. Трудно определить точную сумму, израсходованную на преследование по уголовным делам, так как деньги направляются по разным каналам, но приблизительно эта сумма оценивается в 40 млн. долларов. Фактические расходы на юридическую помощь на душу населения в 2002 году составили 3,8 доллара, а расходы на общественного защитника – 2,8 доллара.

Отношения с Израильской Ассоциацией адвокатов
Значительное повышение представительства задержанных на этапе предварительного слушания дела, возникшее в результате создания БОЗ, привело к росту обвинений со стороны представителей Израильской Ассоциации адвокатов по поводу того, что внештатные адвокаты, которые действуют как общественные защитники (и которые также являются членами Ассоциации адвокатов), пользуются несправедливым преимуществом перед своими товарищами – членами Ассоциации, которые также работают в сфере уголовного права и чьи клиенты, главным образом, представлены гражданами из нижнего и среднего класса. Более того, утверждалось, что БОЗ часто предлагает свои услуги, не проводя предварительно тщательной проверки финансового состояния заявителей, как того требуют законодательные акты.
Подобная критика со стороны Ассоциации адвокатов побудила БОЗ строже проверять право заявителей на бесплатное юридическое представительство с точки зрения их финансовых возможностей, вплоть до использования, в случае необходимости, частных детективов.
БОЗ было также предложено распределять дела среди наибольшего возможного количества юристов более равномерно и смягчить установленные Бюро стандарты представительства с тем, чтобы не ставить в невыгодное положение молодых и неопытных адвокатов.